Politicas Publicas
A aproximação
com a área de análise de políticas públicas comumente se dá por meio da
abordagem sequencial, também denominada ciclo de políticas públicas. Tal modelo
promove a separação das políticas públicas em fases: formulação, implementação
e avaliação (FREY, 2000; MULLER & SUREL, 2002; SECCHI, 2010). De forma
simplificada, podem ser definidas as etapas da seguinte forma. A fase da
formulação é composta pelos processos de definição e escolha dos problemas que
merecem a intervenção estatal, produção de soluções ou alternativas e tomada de
decisão. A implementação refere-se à execução das decisões adotadas na etapa
prévia. A avaliação consiste na interrogação sobre o impacto da política.
As Políticas
Públicas são um conjunto de decisões, planos, metas e ações governamentais
(seja a nível nacional, estadual ou municipal) voltados para a resolução de
problemas de interesse público – que podem ser específicos, como a construção
de uma ponte ou gerais, como melhores condições na saúde pública.
Através de
grupos organizados a sociedade faz seu apelo aos seus representantes -
vereadores, deputados e senadores, membros do poder legislativo, e estes
mobilizam os componentes do poder executivo - prefeitos, governadores e até
mesmo o Presidente da República, para que atendam as solicitações da população.
De acordo com Silva (2009) uma política
pública deve pelo menos ter um fluxo de informações em relação a um objetivo
que visa atender as necessidades da sociedade. O poder público procura
antecipar necessidades ao planejar e implementar ações que criem condições
estruturais de desenvolvimento socioeconômico de um país.
2.
Implementação
de Políticas Públicas
A literatura
sobre implementação de políticas públicas foi desenvolvida a partir de 1973,
com a publicação do trabalho de Pressman e Wildavsky (1973) intitulado Implementação. A partir deste
trabalho, vários trabalhos foram elaborados a partir de debates que vão desde
técnicas para estudar e administrar implementação até a sua diferença entre os
países desenvolvidos e em desenvolvimento. (OLIVEIRA, 2006).
Najan (1995)
define a implementação como um estado de ter alcançado os objetivos da política
e, implementar, (como verbo) é um processo onde tudo acontece na tentativa de
alcançar o propósito da política. A implementação é uma etapa dinâmica. É em si
um processo de significado próprio, que não está restrito apenas à tradução de
uma dada política em ação, mas que pode transformar a política em si.
A implementação
pode ser considerada como um processo de interação entre a determinação de
objetivos e as ações empreendidas para atingi-los. Consiste no planejamento e
na organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros,
materiais e tecnológicos necessários para realizar uma política (SILVA, 2009).
Observa-se que,
nesse processo, políticas públicas sofrem influências das circunstâncias externas
aos agentes planejadores e implementador, as quais tornarão possíveis ou não a
implementação. Segundo Hogwood e Gunn apud Saraviesa & Ferrarezi (2007, p.
34) essas circunstâncias envolvem adequação, suficiência e disponibilidade de
tempo e recursos; a característica da política em termos de causa e efeito,
vínculos e dependências externas; compreensão e especificação dos objetivos e
tarefas; comunicação; coordenação e obediência.
Najan (1995)
aponta que o fracasso na implementação de políticas públicas pode ser atribuído
a duas abordagens antagônicas: top-down
– perspectiva em que a decisão política é autoritária, em um nível central e a botton-up - abordagem que leva
em consideração a complexidade do processo de implementação. Resgatando
contribuições de outros estudiosos, o autor levanta características do
processo: um mapeamento para trás e não para frente; foco na estrutura de
execução e no processo de negociação; ações entre e dentre redes de implementadores;
capacidade de acomodar acontecimentos imprevistos e imprevisíveis, capacidade
de ser adaptável.
A implementação pode também ser
vista como um processo decisório de execução da política (Viana, 1988). Nesse
caso, as variáveis intervenientes são:
·
Comunicação
interinstitucional e execução de atividades
- envolvem auxílios técnicos e de informação e aquelas que são controladas pelo
remunerativo, coercitivo ou normativo;
·
Características
das agências - tamanho e competência da equipe,
hierarquia e controle, autonomia, vitalidade, degraus de abertura de comunicação
e encadeamentos; e
·
Condições
políticas, econômicas e sociais - recursos econômicos
disponíveis, reflexo das condições econômicas e sociais, opinião pública,
posição das elites, partidos de oposição e grupos privados (não
institucionais).
Actividades de Implementação de Políticas Públicas
Souza (2006)
mapeou, a partir de diversos autores, os principais modelos de formulação e
análise de políticas públicas desenvolvidos para se entender melhor como e por
que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos
cidadãos:
·
O tipo da política pública -
cada tipo de política pública encontrará diferentes formas de apoio e de
rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas
diferenciadas;
·
Incrementalismo -
os recursos governamentais para uma dada política pública não partem do zero e
sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas
ou nos programas públicos;
·
O ciclo da Política Pública
- e um ciclo deliberativo, formado por vários estágios que constitui um
processo dinâmico e de aprendizado. São eles: definição da agenda,
identificação das alternativas, avaliação das opções, seleção das opções,
implementação e avaliação;
·
O modelo “garbage can” -
as organizações constroem as preferências para a solução dos problemas (ação) e
não, as preferências constroem a ação. A compreensão do problema e das soluções
é limitada, e as organizações operam em um sistema de tentativa e erro;
·
Coalizão de Defesa
– a política pública deve ser concebida como um conjunto de subsistemas
relativamente estáveis, que se articula com os acontecimentos externos, os
quais dão os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política
pública;
·
Arenas Sociais
- vê a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores
políticos ou de políticas públicas. Isto porque, para que uma determinada
circunstância ou evento se transforme em um problema, é preciso que as pessoas
se convençam de que algo precisa ser feito;
·
Modelo de “equilíbrio interrompido” -
se caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos
de instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores;
·
Modelos influenciados pelo “novo
gerencialismo público” e pelo ajuste fiscal
– modelo este em que a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo
de qualquer política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à
delegação das políticas públicas para instituições com “independência”
política.
Os elementos principais de um modelo de
políticas públicas, na concepção de Souza (2006) são:
·
Permite distinguir
entre o que o governo pretende fazer e o que de fato faz;
·
Envolve vários atores e
níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente
se restringe aos participantes formais, já que os informais são também
importantes;
·
É abrangente e não se
limita a leis e regras;
·
É uma ação intencional,
com objetivos a serem alcançados;
·
Embora tenha impactos
no curto prazo, é uma política de longo prazo; e
·
Envolve processos
subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também
implementação, execução e avaliação.
Todo e qualquer processo político começa
quando um ou mais atores da sociedade identificam uma necessidade ou um problema,
ou sentem que as ações do governo afetam negativamente algum segmento da
sociedade. Esses atores procuram mobilizar apoio para convencer os decisores
políticos a agir no sentido de alterar o status quo
em seu favor. A fase de decisão política é de grande
importância por duas principais razões: determina quem influencia ou controla o
processo de decisão política; e, determina como as partes interessadas
influenciam na agenda política. Este processo preliminar de instituir ou
alterar a política é normalmente designado por "política de definição de
agenda". (BRYNARD, 2000).
Para Dubnick Romzek (1999:197) apud
Brynad (2000) o processo político é composto pelas seguintes fases:
identificação do problema; articulação problema; definição de agenda; formulação
de políticas; legitimação política; concepção e desenvolvimento; execução do
programa; reavaliação do programa, e mudança de política. Para Viana (1988)
esse processo é composto pelas seguintes fases: construção da agenda;
especificação de alternativas (formulação); escolha de uma alternativa
(adoção); implementação; avaliação e reajuste.
Oliveira (2006:01) analisa a política
pública a partir de seu planejamento e argumenta que o processo de decisão
político-social é a parte mais importante do planejamento. Para o autor, o
planejamento “depende de informações precisas, transparência, ética,
temperança, aceitação de visões diferentes e vontade de negociar e buscar
soluções conjuntas que sejam aceitáveis para toda a sociedade, principalmente
para as partes envolvidas, levando continuamente ao aprendizado”. Dentre as
várias visões apresentadas pelo autor, a primeira associa as atividades de
elaborar planos ao processo de planejamento. Em outra reconhece o papel da
implementação apesar de ainda enfatizar a elaboração de planos como chave
primordial para o sucesso das políticas públicas. Numa terceira visão mais
moderna procura adicionar um componente de implementação ao plano priorizando
alguns mecanismos de gestão da implementação dos planos, como: monitoramento,
auditorias e reuniões técnicas de acompanhamento como garantia de que as metas
serão alcançadas. Outra visão, mais
atual, é a chamada de popular ou populista com total ênfase na participação da
população ou sociedade civil na implementação dos planos, onde os
beneficiários procuram monitorar o
projeto, denunciar, acompanhar o processo como um todo.
Quando as
decisões para atingir os objetivos de uma política ou programa são discretas –
como a construção de um hospital ou creche – a implementação não apresenta
dificuldades, pois geralmente já existem rotinas para isso. Porém, quando se
trata de enfrentar problemas crônicos, de longa duração, mal definidos – como,
por exemplo, melhorar a qualidade do ensino –, mesmo que rotinas e tecnologias
estejam disponíveis, a implementação irá apresentar dificuldades. Isso ocorre
porque esses são problemas complexos, de natureza multicausal, ou envolvem
interdependência.
Geralmente, tudo o que envolve
valores e crenças – por exemplo, lidar com preconceitos raciais ou outros –
impõe mais dificuldades do que o que envolve apenas tecnologia, como prover
rede elétrica.
De acordo com
HOWLETT, RAMESH & PERL (2013), uma das críticas às
concepções Top-Down e Bottom-Up
reside no fato de que nenhuma delas apresenta uma teoria das razões pelas quais
se usam, em circunstâncias específicas, certos instrumentos e mecanismos
políticos – e não outros – para levar a bom termos as tarefas governamentais; e
nem sobre as causas de os implementadores se comportarem como o fazem na
execução das suas tarefas. Essa percepção deu origem à “Abordagem da Escolha de
Instrumentos” ou “policy design”, que parte da constatação de que,
independentemente da discussão Top-Down ou Bottom-Up, a implementação de uma
política requer a seleção e combinação de vários instrumentos ou ferramentas de
governo para a resolução de problemas políticos.
De uma forma
comprimida, destacam-se as seguintes condições para uma implementação ou para o
sucesso da implementação:
1.
As circunstâncias
externas à agência implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem;
2. O
programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3. Não
apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em
cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar
efetivamente disponível;
4. A
política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a
relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está
sendo proposta);
5. Esta
relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes,
estes devem ser mínimos;
6. Deve
haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para
ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência
deverá ser mínima em número e em importância;
7. Deve
haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e
esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação; Ao
avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível especificar, com
detalhes completos e em seqüência perfeita, as tarefas a serem realizadas por
cada participante;
8. É
necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos
envolvidos no programa;
9.
Os atores que exercem
posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus
comandados.
Em seu trabalho
Najan (1995) apresenta alguns modelos de implementação propostos por estudiosos
tanto dos Estados Unidos como da Europa:
·
Modelo de Smith (1973)
– Abordagem botton-up,
processo continuo, sem um fim definitivo ou produtos finais e em que as tensões
e os conflitos, frutos da implementação, podem ou não manifestar-se em um novo
padrão de comportamento nas instituições. É um processo de interação entre
quatro componentes: grupo-alvo que é chamado a mudar de comportamento; a
estrutura da organização implementadora; a liderança/capacidade e os fatores
ambientais. Segundo o autor, estas tensões geradas entre os políticos, os
formuladores, os implementadores e seus objetivos resultam em um feedback que
poderá gerar um redesenho da política.
·
Modelo
de Edwards (1980) – Top-down. Busca conhecer as
condições prévias, bem como os seus principais obstáculos para uma
implementação bem sucedida. Neste modelo identificaram-se quatro fatores que se
interagem simultaneamente: comunicação; recursos; disposição e estrutura.
·
Modelo de Van Meter e Van Horn
(1975) – Top-down.
Ocupa-se das causas da não implementação: os subordinados não sabem o que os
superiores querem, eles não podem fazer ou se recusam fazer. Os autores sugerem
seis cluster de variáveis: relevância das normas e objetivos políticos;
recursos da política; comunicação interorganizacional e aplicação das
atividades; características da instituição implementadora; Ambiente
econômico-social-político da instituição implementadora; e disposição dos
executores para a realização de decisões políticas.
·
Modelo de Mazmanain e Sabatier
(1983) – Top-down.
Considera três observações críticas: a formação de políticas é um processo
interativo de formulação, implementação e reformulação; o foco na realização
dos objetivos da política declarada; e a implementação pode ser vista em três
diferentes perspectivas – o formulador, o executor e o público-alvo. Os autores
apresentaram dezasseis variáveis que foram reunidas em três grupos:
rastreabilidade dos problemas; capacidade de decisão política de acordo com a
estrutura e a implementação também tem um inerente dinamismo próprio.
·
Modelo de Nakamura e Smallwood
(1980) – É um modelo construído sobre o
princípio da circularidade e sugere a concepção do processo como um sistema em
ambientes funcionais, cada um dos quais contém uma variedade de atores e arenas
e está ligado a outros por diversas comunicações e por conformidade.
·
Modelo de Rein e Rabinovitz (1978)
– Botton-up. Foco na prática. A
política de implementação é regida pelo menos por três imperativos formais:
respeito à racionalidade jurídica que é mediado pela preocupação com a
racionalidade instrumental como é definida pelos funcionários e ainda,
informados pelo conhecimento que a ação exige de consenso tanto internos como
externo. O modo de resolução dos conflitos existente entre estes imperativos é
função dos objetivos, recursos e o complexo processo administrativo da
implementação.
·
Modelo de Berman (1978)
– Botton-up. O sucesso da
implementação depende da complexa interação entre a política e as
características institucionais. Trabalha com a abordagem de macro e
micro-implementação. Macro enquanto governo federal central, onde as políticas
se traduzem em planos de projeto e, micro é quando, em resposta às ações do
governo, as organizações locais planejam e realizam suas próprias políticas
internas. Para este estudioso a implementação pode seguir quatro caminhos
distintos: a) a não adaptação da política ao comportamento; b) cooptação –
nenhuma adaptação no comportamento, mas adaptação da política para acomodar as
rotinas existentes; c) aprendizagem tecnológica – nenhuma adaptação da
política, mas adaptação do comportamento rotimizado; e e) adaptação mútua,
tanto do comportamento quanto da política.
·
Modelo de Elmore
(1979) – Botton-up. Considerando
que a compreensão das organizações é essencial para a análise da implementação,
o autor apresenta quatro modelos diferentes para este processo: (1) o modelo de
gestão de sistemas – as organização como unidades de valor e maximização –
implementação é vista como atividade organizada com objetivos específicos; (2)
modelo que enfatiza o processo burocrático - enfatiza as regras ou critérios de
tomada de decisão e as rotinas do comportamento organizacional e concebe a
implementação como um processo contínuo de controle dos critérios de escolha e
de mudança de rotinas; (3) modelo de desenvolvimento organizacional –
necessidade de participação e comprometimento dos indivíduos; e (4) modelo de
negociação – trata as organizações como arena de conflito.
·
Modelo de Michael Lipsky (1978)
– Botton-up. Questiona o
pressuposto fundamental da hierarquia, ou seja, a maior influência sobre a
política é exercida por aqueles que formulam e não por aqueles que a realizam.
Para ele a política é eficaz quando é elaborada por aqueles que implementam a
quem o autor denomina street-level bureaucrats1.
·
Modelo de Barrett e Fudge (1981)
– Propõe uma visão da implementação como um processo político e não um processo
gerencial que acontece através da dinâmica de negociação e interação entre e
dentro do sistema ambiental (sócio-econômico), do sistema político e do sistema
organizacional. Os autores colocam três questões fundamentais para a
compreensão da ação do processo de implementação: a) multiplicidade e
complexidade das ligações; b) controle e coordenação; e c) conflito e consenso.
A ênfase deste modelo está em questões de poder e dependência, interesses,
motivações e comportamentos.
·
Modelo de Warwick (1982).
Propõe três abordagens para a implementação, a saber: a abordagem de máquina,
que pressupõe que o plano legítimo deverá conter os ingredientes necessários à
sua implementação; abordagem de jogo, que apóia-se na barganha e na troca; e a
abordagem evolutiva, que considera que a política não define o exato curso de
implementação, mas molda e aponta o potencial da ação. Este autor sugere ainda
o modelo de transição:
O conceito de transição implica ações deliberadas para atingir resultados,
lidar consciente entre implementadores e ambientes de programa e, como um tipo
particularmente crítico de tratamento, negociação entre as partes conflitantes
ou interesses divergentes na implementação. Este modelo apoia-se em sete
pressupostos : a) é crucial estabelecer parâmetros e direções de ação, mas a
política nunca determina o exato curso da implementação; b) a estrutura
organizacional é significativa, mas não é determinante; c) o ambiente é
considerado como um local fundamental para as ações de implementação; d) o
processo de formulação e concepção da política podem ser tão importantes quanto
o produto; e) o critério implementar é universal e inevitável; f) os clientes
exercem grande influência nos resultados da implementação; e g) a implementação
é inerentemente dinâmica.
·
Najan (1995) conclui
que a implementação significa transição. Para realizar um programa,
implementadores devem lidar continuamente com afazeres, ambientes, clientes, e
uns com os outros. As formalidades de organização e os mecanismos de
administração são importantes como planos de fundo (secundário), mas a chave do
sucesso é o enfrentamento contínuo com os contextos, personalidades, alianças e
eventos. É crucial para esta adaptação o reconhecimento e correção de erros, a
mudança de direções, e aprendizado.
Silva e Melo (2000) citam três
modelos de implementação:
– Modelo clássico do ciclo de
política (formulação e implementação) não
considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos
retroalimentadores sobre a formulação da política. Ou seja, não a considera
como um processo. Neste aspecto a implementação é compreendida como um jogo de
uma só rodada, onde a ação do governo é implementada de cima para baixo – top down.
– Modelo
como processo linear em que o processo de
formulação e implementação é visto como um processo que propõe que o
monitoramento e a avaliação das políticas sejam considerados instrumentos que
permitem correções de rotas. De acordo com este modelo as vicissitudes,
obstáculos e problemas da implementação resultam de aspectos.
Street-level bureaucracy é um termo
cunhado por Lipsky (1980) e se refere aos servidores públicos que no
cumprimento de suas funções e responsabilidade atuam diretamente com o cidadão
e devem manter discrição na execução de seu trabalho.
Na literatura científica
normalmente denominado como policy cycle relacionados
à capacidade institucional dos agentes implementadores; são gerados por
problemas de natureza política e também derivam da resistência e boicotes
realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela política. Outro
grave problema é a primazia excessiva conferida à atividade de formulação e é
vista como não problemática. Assumese que: diagnóstico é necessariamente
correto; o formulador dispõe de todas as informações necessárias ao desenho das
propostas programáticas além de dispor também de um modelo causal válido. Este
modelo causal consiste de hipóteses e pressupostos sobre determinados fenômenos
sociais.
A implementação vista como um jogo:
redes, aprendizado institucional e stakeholders – é um jogo entre
implementadores onde papéis são negociados, os graus de adesão ao programa
variam, e os recursos entre atores são objeto de barganha. De acordo com a
análise empírica de políticas públicas os seus formuladores atuam em um
ambiente de incertezas que se manifestam em vários níveis: grandes limitações
de conhecimentos sobre os fenômenos intervenientes: a falta de controle e de
condições de prever as contingências que podem afetar o policy environment no futuro; planos e programas são documentos que
delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ação e decisões que devem
ser seguidos; e os programas ou políticas são expressas pelas preferências
individuais ou coletivas de seus formuladores.
A
implementação deve ser vista como uma etapa subsequente à formulação e como um
processo autônomo onde decisões cruciais são tomadas e não apenas
implementadas. E concluem que a “visão da implementação enquanto aprendizado e
articulada em uma rede de agentes constitui um quadro de referências que
permite uma representação mais consistente dos mecanismos de implementação de
políticas”. (SILVA e MELO, 2000, p.16).